Государство и право Германии в Новейшее время


Центральным органам власти Германской империи к началу XX в. удалось включить в исключительную компетенцию федерации такие сферы, как избирательное право, бюджетное право, уголовное и процессуальное законодательство.
Начало Первой мировой войны и принятие Рейхстагом Закона о чрезвычайных полномочиях правительства от 4 августа 1914 г. фактически ввело режим военной диктатуры. По военной реформе Германии 1913 г. регулярная сухопутная армия страны (рейхсвер) насчитывала более 660 тысяч чел. Госорганы получили право контроля над сырьем, топливом, выполнением правительственных военных заказов. 5 декабря 1916 г. принимается Закон о перераспределении сельскохозяйственной продукции в пользу армии, а затем было издано еще 825 чрезвычайных имперских распоряжений, сформировавших военно-бюрократическую правовую систему.
Тогда же в конституционно-правовой практике Германии возник прецедент назначения на пост федерального канцлера лидера политической партии, преобладавшей в Рейхстаге. Постепенно Рейхстаг стал одним из ключевых органов Германской империи.
Поражение Германской империи в Первой мировой войне привело к тому, что к ноябрю 1918 г. требования к кайзеру Вильгельму II об уходе его с поста главы государства звучали как со стороны преобладавших в Рейхстаге социал-демократов, так и со стороны официального правительства. 9 ноября социал-демократы организовали забастовку в Берлине, и в ночь на 10 ноября Вильгельм II покинул пределы Германии, уехав в Голландию. В Германии спонтанно возникла республика. Новое правительство – Совет народных уполномоченных (СНУ), сформированное сразу же, возглавил премьер, лидер социал-демократов Фридрих Эберт.
СНУ провозгласил Германию социальной республикой; было отменено военное положение; объявлялась амнистия политзаключенным; провозглашалась свобода слова, печати, собраний; вводился 8-часовой рабочий день. 11 ноября 1918 г. в Компьенском лесу было подписано соглашение о перемирии. Первая мировая война закончилась.
19 января 1919 г. состоялись выборы в Национальное учредительное собрание Германии, в которых приняло участие около 30,5 млн избирателей. Результатом выборов стала победа центристских и правых буржуазных партий (54,5 % голосов), в то время как СДПГ и НСДПГ вместе получили менее половины (45,5 %) голосов избирателей.
Деятельность Национального собрания началась 6 февраля 1919 г. в Веймаре, маленьком городке Германии вдали от революционного Берлина. 11 февраля Эберт стал первым президентом Германии, получив 277 голосов из 379. 4 марта 1919 г. Национальное собрание утвердило Закон о действительности всех ранее принятых нормативных актов, если они не противоречат новому законодательству.
28 июня 1919 г. в Версале был подписан мирный договор, по условиям которого Германия теряла 1/8 часть территории и соответственно 1/10 часть населения, 75 % добычи железной руды, 20 % добычи угля. Рейхсвер не должен был превышать 100 тыс. чел.; запрещалось иметь военную авиацию и подводный флот. Победителям назначались репарации.
24 февраля 1919 г. Национальное собрание приступило к обсуждению в первом чтении проекта конституции. Второе чтение проходило со 2 по 22 июля (в ходе этого обсуждения было проведено 14 заседаний). А с 29 по 31 июля проект конституции обсуждался в последнем, третьем чтении. После шести месяцев противостояний и поисков компромиссов закончилась работа над новым Основным законом для Германии. В тот день «за» конституцию проголосовало 262 депутата (62 %). 11 августа проект принятой конституции подписал федеральный президент Ф. Эберт. 14 августа 1919 г. конституция вступила в законную силу.
Текст Конституции 1919 г. Веймарской республики состоял из преамбулы и двух частей: «Устройство и задачи империи», подразделяемой на 7 разделов, и «Основные права и обязанности немцев», в которую вошло 5 разделов. Преамбула «от имени и для немецкого народа» провозглашала принципы свободы и справедливости, служения делу внутреннего и внешнего мира, общественному прогрессу.
В части первой Веймарской конституции закреплялось юридическое равенство 18ти германских земель, разграничивались пределы компетенции федерации и ее субъектов. Германское государство стало федеративной республикой. Рейхстаг (нижняя палата парламента) избирался всеобщим голосованием на 4 года. Этот орган имел высшие законодательные полномочия – в том числе право изменять Конституцию.
Несмотря на то, что раздел «Президент империи» был третьим по счету в структуре Конституции, место, реально занимаемое президентом в иерархии госорганов Веймарской республики, было, несомненно, первым. Избираемый всенародно на 7 лет с правом переизбрания (ст. 41, 43), он выполнял функции главы внутренней и внешней политики (ст. 45), был верховным главнокомандующим (ст. 47), назначал рейхсканцлера и имперских министров (ст. 52). Наибольшую опасность для демократии таила статья 48 о так называемой «союзной экзекуции президента». Так, если какая-то земля не выполняла «конституционных обязанностей» то президент мог принудить ее к этому с помощью вооруженной силы. А когда в Германии «серьезно нарушались общественная безопасность и порядок», президент имел право временного приостановления гарантий основных прав граждан. Впоследствии Ф. Эберт воспользовался 48-й статьей и ввел чрезвычайное положение в Саксонии в марте-апреле 1921 г., послав туда дополнительные контингенты полиции и рейхсвера в ответ на всеобщую забастовку рабочих этого региона. А впоследствии второй президент Веймарской республики Гинденбург на основе статьи 48 фактически приостановил действие Конституции в феврале 1933 г.
Рейхсрат по Конституции представлял собой орган представительства правительств отдельных земель (по сути, верхнюю палату парламента). Формально он не обладал законодательными полномочиями, но требовалось его согласие на внесение поправок в Конституцию, и он обладал правом отлагательного вето в отношении законов рейхстага. Кроме того, без согласия Рейхсрата Рейхстаг не мог повышать расходную часть государственного бюджета.
Часть вторая Веймарской Конституции из пяти разделов была целиком посвящена подробной регламентации прав и свобод человека.
Таким образом, Конституция 1919 г. была построена на принципиально новой для Германии конституционной доктрине. Впервые в истории Германии было провозглашено республиканское правление во главе с президентом, гарантировано женское избирательное право. В Веймаре был закреплен принцип «кооперативного федерализма», при котором субъекты федерации – земли – строили свои взаимоотношения на принципах сотрудничества. Иначе говоря, Конституция 1919 г. провозгласила режим социальной демократической республики. Однако впоследствии позитивное содержание Конституции было сведено на «нет».
Анализируя общие причины краха Веймарской республики, следует вспомнить последствия Версальского перемирия. Согласно договору 1919 г. Германия лишалась территорий Эльзаса и Лотарингии, под контроль Франции на 15-летний срок поступала область Саар, а левобережье Рейна контролировалось войсками Антанты. Германия лишалась своих колоний. Репарационные платежи возлагались на плечи трех поколений. Инфляция приобретала катастрофический характер: если в середине 1919 г. 1 доллар равнялся 14-ти маркам, то к июню1923 г. – уже 109996 маркам.
Влияние экономического кризиса 1929–1933 гг. на политическую обстановку в Германии также трудно переоценить. Временная экономическая стабилизация 1928 г. сменилась «великой депрессией» 1929–1932 гг. В 1932 г. промышленное производство в Германии составляло 46,7 % по сравнению с 1913 г. или 60 % по сравнению с начальным этапом кризиса в 1929 г. Число безработных достигло 6 млн. (около 30 % всего трудоспособного населения), но только 15 % из них получали пособие. За годы кризиса произошло более 2000 забастовок. Наиболее крупными из них были: 100-тысячная забастовка металлургов в Берлине (октябрь 1930 г.) и 350-тысячная забастовка горняков Рура (январь 1931 г.). В результате безудержной инфляции не только правящая верхушка Германии, но и широкие слои среднего населения потеряли достаток и перестали адекватно воспринимать новую, не имевшую ничего общего со старыми временами, систему демократических ценностей Веймара. Консервативному массовому сознанию в кризисное время трудно было смириться с тем, что Веймарская республика разрушила привычный «кайзеровский» порядок, казавшийся прочным и надежным.
Судейские кадры Германии с их традиционным пониманием «системы ценностей» в то время часто оправдывали насилие во имя защиты «национальных интересов». Если за 1918–1922 гг. лево-экстремистами было совершено 22 политических убийства, то правоэкстремисты за это же время совершили 354 убийства. Виновные левые были сурово наказаны (10 чел. приговорили к смертной казни), а ни один из правых казнен не был.
Поэтому влияние и авторитет ультраправой германской национал-социалистической рабочей партии (НСДАП) и ее руководителя А. Гитлера закономерно росли. В 1928 г. за нацистов проголосовало более 800 тыс. избирателей, а в 1930 г. – уже 6,4 млн избирателей. В июне 1932 г. за эту партию отдали голоса 13,7 млн чел. (37,8 % от общего числа голосов). И, хотя на выборах в рейхстаг в ноябре 1932 г. нацисты потеряли 2 млн голосов избирателей, «ставка на выигрывающую лошадь» уже была сделана. В ноябре 1932 г. от имени немецкой буржуазной элиты президенту П. фон Гинденбургу было направлено письмо, в котором прямо требовалось назначить Гитлера рейхсканцлером Германии и включить нацистов в новое правительство. Гинденбург, не испытывавший личных симпатий к Гитлеру, вынужден был пойти на уступки финансовой и политической верхушке.
30 января 1933 г. Гитлер по распоряжению Гинденбурга и в соответствии с Веймарской конституцией занимает пост рейхсканцлера – как лидер партии, получившей большинство голосов избирателей на выборах в рейхстаг. В известной мере приход нацистов во власть был предопределен: коалиция левых сил противостояния нацизму не сложилась, а германской буржуазии была необходима политика «сильной руки», которую олицетворял Гитлер.
Государственный механизм «третьего рейха» (1933–1945 гг.). Гитлер в годы своего правления не отменял Веймарскую конституцию. А подписанный рейхспрезидентом Гинденбургом 28 февраля 1933 г. репрессивный декрет «О защите немецкого народа» и вовсе опирался на ст. 48 Конституции, мотивируя «необходимость защитить общественное спокойствие». Вместе с тем Декрет вводил чрезвычайное положение в стране и фактически отменял статьи 114, 115, 117, 118, 123, 124 и 153 Веймарской конституции.
Игнорирование Конституции продолжилось на основе Указа «В защиту народа и государства» 28 февраля 1933 г., когда была значительно ущемлена в своих правах компартия Германии. 29 февраля 1933 г. были запрещены все печатные коммунистические органы, а 3 марта лидер германских коммунистов Э. Тельман был подвергнут аресту и в 1944 г. казнен в Бухенвальде. Далее была предпринята атака нацистов на социал-демократов. Так, 10 мая 1933 г. нацистское правительство издало Декрет о конфискации всего имущества социал-демократической партии и подчиненных ей организаций, 22 июня 1933 г. социал-демократы были объявлены «враждебными народу и государству» и распущены. Так как в Германии того времени было более трех десятков различных партий, то часть из них в течение 1933 г. «самораспустилась», а часть влилась в нацистскую систему (молодежная организация «Шарн-хорст» превратилась в «Гитлерюгенд»). Был установлен однопартийный режим, краеугольный камень в фундаменте нацистского тоталитарного государства.
Декрет от 28 февраля 1933 г. не только монополизировал партийную жизнь, но и положил начало формированию «правовых» основ нацистской диктатуры. На основе Указа «О защите правительства национального возрождения от коварных посягательств» от 21 марта 1933 г. были введены уголовно-правовые санкции за «умышленные высказывания или распространение грубо искажающих действительность суждений, могущих причинить тяжелый ущерб ... авторитету правительства империи». Согласно Закону о наследственных дворах от 29 сентября 1933 г. примерно 5,5 млн сельских хозяйств (каждое площадью минимум 10 гектаров) объявлялись неделимыми и переходили по наследству не только старшему сыну, но и тому, кого нацистская власть сочтет, по мнению сельского начальника, «достойным» с политической точки зрения. В этой связи надо учитывать плачевное состояние немецкой экономики, которая, по словам видного экономиста Й. Цана (Johannes Zahn), к 1933 г. была опутана долгами, переживала виток инфляции и была сориентирована на военное производство, средства на которое с начала прихода нацистов к власти были несоразмерно велики. Затратное и масштабное строительство, например, автобанов, не приносило реальной экономической выгоды, но народ Германии в большинстве своем не осознавал гибельности популистских экономических мер, предпринимаемых нацистами.
В Законе в целях устранения бедствий народа и государства от 24 марта 1933 г., принятом большинством рейхстага (хотя присутствовало только 535 депутатов из 747 – коммунисты и социал-демократы были подвергнуты превентивному аресту), говорилось, что законы империи могут издаваться имперским кабинетом и что эти законы могут не соответствовать Конституции. С тех пор рейхстаг лишь продлевал действие Закона на очередные четыре года в 1937, 1941, 1943 гг. Теоретики национал-социализма поспешили заявить, что закон, в сущности, и есть «конституция современной немецкой революции».
Дальнейший процесс разрушения Веймарской государственной системы был связан с ликвидацией федеративной структуры Германии и заменой ее структурой унитарной. 31 марта 1933 г. Гитлер обнародовал Закон о роспуске ландтагов всех земель, а 7 апреля издал Декрет об учреждении во всех землях долгосрочных должностей рейхсштатгальтеров, которым предоставлялось право формировать местное правительство, распускать ландтаги, назначать и увольнять чиновников и судей. Чтобы занять должность штатгальтера, следовало быть гауляйтером нацистской партии (штатгальтером Пруссии Гитлер стал сам, назначив министром-президентом этой земли Геринга). 30 января 1934 г. процесс унификации земель завершился принятием Закона «О реконструкции рейха». В нем говорилось о ликвидации ландтагов земель и о передаче имперскому правительству всех бывших суверенных прав субъектов федерации. Таким образом, местная законодательная власть более не существовала.
3 июля 1934 г. был принят нацистский закон, нарушавший как гражданские права, так и принцип господства права и верховенства закона. На основании этого закона депутат рейхстага терял свой мандат, если он покинул ряды национал-социалистической партии или был исключен из нее. Преемника такого депутата, по новому закону, назначал вождь нацистской фракции рейхстага, причем глава фракции не обязан был считаться ни с территориальным расположением выборных округов, ни с очередностью кандидатов, намеченных в выборном списке. Вообще процедура принятия законов в рейхстаге была сведена к формальности: депутаты-нацисты утверждали законы возгласом «Хайль Гитлер!».
Окончательное же разрушение Веймарской системы произошло после смерти президента Гинденбурга летом 1934 г. Закон от 1 августа 1934 г. «О Главе государства в германском рейхе» объединил посты рейхспрезидента, рейхсканцлера и фюрера НСДАП, заменив их постом «фюрера германского рейха и народа». Новая доктрина гласила, что правильно определять политическую власть в «рейхе» не как «власть государства», а как «власть фюрера».
4 февраля 1938 г. Гитлер принял на себя функции верховного главнокомандующего. При этом было упразднено министерство обороны, вместо него Гитлер создал Верховное командование вермахта, под эгидой которого находились сухопутная армия, ВВС и ВМФ. Таким образом, к 1938 г. правительственный кабинет стал полностью нацистским.
В «третьем рейхе» активно происходила передача функций госаппарата новым органам НСДАП. Еще в 1920-е гг. до прихода к власти нацистская партия создала свою частную полицию – SS (Schutzstaffel). СС первоначально выполняла функции личной охраны фюрера и его ближайших сторонников. 17 июня 1933 г. из СС было выделено спецподразделение персональных охранников фюрера, присягавших лично Гитлеру и бывших на особом статусе. В 1934 г. СС получила контроль над концлагерями, и охранники были выделены в новое спецподразделение. В июне 1936 г. был начат процесс объединения государственной и партийной полиции, закончившийся к середине 1938 г. Должности шефа германской полиции при МВД и рейхсфюрера СС занял основатель СС Г. Гиммлер. Во время Второй мировой войны СС была наиболее активна в деле расправы с мирным населением, заключенными концлагерей и проведения выборочной эвтаназии: секретное распоряжение Гитлера (октябрь 1939 г.) гласило, что «неизлечимых с точки зрения здравого смысла больных следовало милостиво казнить». Для выполнения этой директивы нетрудоспособные душевнобольные, больные раком, туберкулезом, атеросклерозом, а также дряхлые старики были переведены в специальные центры для умерщвления в Бранденбурге, Бернбурге, Хартхайме и других местах и там уничтожены бойцами СС – в общей сложности до 100 тыс. чел.
В свою очередь, детище Геринга Gestapo (Geheime Staatspolizei) представляло собой государственный орган, состоявший из многочисленных подразделений тайной политической полиции субъектов германской федерации. Гестапо, будучи малочисленной организацией, тем не менее, имело досье практически на каждого жителя Германии, причем его безусловное доверие вызывали доносы о заговорах, политическом инакомыслии, шпионаже. 26 июня 1936 г. гестапо и СД были объединены в единую организацию – Имперскую полицию безопасности.
Оплот «третьего рейха» составляли также молодежные гитлеровские организации. Еще 30 октября 1931 г. Гитлер учредил пост вождя молодежного движения, а 8 июля 1933 г. его структурную основу – «Гитлерюгенд» (Hitler-Jugend). Юноши от 10 до 14 лет объединялись в «Юнгфольк», от 14 до 18 лет – в «Гитлерюгенд». Организация «Гитлерюгенда» была централизованная и многозвенная: во главе ее стоял сам Гитлер, которому непосредственно подчинялся министр внутренних дел, а в подчинении министра был глава «Гитлерюгенда», которому подчинялся руководитель штаба. Последний курировал начальников отделов (к 1933 г. их было 13). Общая численность «Гитлерюгенда» составила к началу Второй мировой войны 8 млн чел., которые становились базой элитных частей СС, СА и вермахта.
В новоявленной структуре «третьего рейха» каждое новое ведомство обладало сложнейшей конфигурацией с десятками нижестоящих подразделений. Суть нововведений состояла, во-первых, в том, что всякий раз при принятии важного решения следовало консультироваться лично с фюрером, который был на вершине выстроенной им громоздкой пирамиды. Во-вторых, сложность организации «третьего рейха» вводила в заблуждение немецких обывателей, в сознании которых сохранились представления о конституционных ценностях Веймара: поскольку в формально-юридическом смысле конституция действовала, то рядовой гражданин должен был воспринимать происходящее как часть развития «государственной демократии». Однако замысел творцов «третьего рейха» потерпел неминуемый крах по окончании Второй мировой войны.
Эволюция государственного строя (1945–1990 гг.). 5 июня 1945 г. верховная власть в оккупированной Германии перешла к странам-победительницам: США, Великобритании, Франции и СССР. Согласно Лондонскому протоколу от 12 сентября 1944 г. в основе послевоенной политики лежал раздел страны на три оккупационных зоны, раздел Берлина на три части и создание совместного Контрольного совета в составе трех главнокомандующих. Когда в феврале 1945 г. Франция вошла в круг союзников как четвертая контрольная держава, она получила свою оккупационную зону – за счет американской территории.
Ялтинская конференция 1945 г. постановила лишить Германию государственности, но не допустить ее территориальной раздробленности. Важно было положить конец «тевтонским захватническим устремлениям» в Германии после 1945 г., ликвидировать Пруссию как оплот милитаризма и привить немецкому народу демократическое правосознание. Потсдамская конференция (17 июля – 2 августа 1945 гг.) продемонстрировала единодушие странучастниц в вопросах денацификации, демилитаризации, декартелизации Германии, а также воспитания немецких граждан в демократическом духе. Под контролем оккупационных властей в Германии начали формироваться органы местного самоуправления. Вместе с тем отсутствовало единообразие в деле решения экономических вопросов, не функционировала совместная администрация четырех держав, а идеологическое размежевание достигло максимума. Западные зоны оккупации гораздо раньше, чем советская зона, разрешили деятельность политических партий на местном уровне.
1 января 1947 г. США и Великобритания решили осуществить экономическое и политическое объединение двух своих оккупационных зон – так появилась Бизония. А 8 апреля 1949 г. Франция присоединилась к единому западногерманскому экономическому пространству, и Бизония превратилась в Тризонию. В свою очередь, СССР категорически не допускал вмешательства Запада в дела Восточной Германии, где шло строительство официальных немецких учреждений по советскому образцу – с опорой на компартию. 20–21 июня 1948 г. в западных оккупационных зонах была проведена денежная реформа: рейхсмарка была заменена дойчмаркой, на что СССР ответил введением в своей зоне восточногерманской марки и блокадой Западного Берлина, которая продлилась с 24 июня 1948 г. до 12 мая 1949 г.
25 июля 1948 г. конференция министров-президентов 11 западногерманских земель назначила Конституционный конвент по разработке конституции. Совещания в Конституционном конвенте явились платформой для будущих заседаний Парламентского совета, собравшегося 1 сентября 1948 г. в г. Бонне. Совет состоял из 65 представителей земель, избранных ландтагами (а также народными собраниями Гамбурга и Бремена) 11 земель. Депутаты Парламентского совета являлись видными политиками: некоторые являлись еще депутатами Учредительного собрания 1919 г., а более половины были крупными государственными дея телями вплоть до 1933 г. Президентом совета стал доктор права Конрад Аденауэр.
В ноябре 1948 г. лидеры оккупационных властей дали директивы Совету по поводу текста конституции. К апрелю 1949 г. во Франкфурте было выработано соглашение по вопросу окончательной редакции Основного закона, причем в целом были одобрены немецкие позиции. К началу мая 1949 г. военные губернаторы одобрили окончательный текст Основного закона для Германии, а уже 8 мая состоялось его голосование в Парламентском совете, где Закон был принят 53 голосами против 12. 12 мая 1949 г. Закон получил одобрение оккупационных властей и вскоре был одобрен в 10 землях из 11 (кроме Баварии). В то же время баварский ландтаг подтвердил принадлежность Баварии к Федеративной Республике Германии. 24 мая 1949 г. Боннская конституция вступила в силу.
В августе 1949 г. на основе новой Конституции был избран первый послевоенный парламент Германии – бундестаг. В соответствии с требованиями Основного закона вскоре был избран президент страны, Т. Хейс. Первым же федеральным канцлером стал 73-летний председатель Христианско-Демократического Союза, «великий старец» К. Аденауэр (победа досталась ему перевесом всего в один голос, который, кстати, принадлежал самому Аденауэру). 12 сентября 1949 г. канцлер сформировал послевоенное федеральное правительство.
Вместе с тем проблема полной самостоятельности побежденной Германии оставалась предметом дискуссий. 10 апреля 1949 г. был принят вступивший в силу 21 сентября Оккупационный статут. Согласно этому документу, ФРГ получала законодательную, исполнительную и судебную власть на уровне федерации и земель. Но оккупационные державы курировали вопросы безопасности, в которые имели право вмешиваться, если «сочтут это необходимым … для сохранения демократического образа правления в Германии» (ст. 3 Оккупационного статута). Область внешней политики, контроль над внешней торговлей также временно оставались в ведении держав-победительниц. Статут предполагал постепенное расширение правомочий западногерманских властей. Отмена статута произошла 5 мая 1955 г., и с этого времени суверенитет Федеративной Республики Германия (кроме области военной политики) осуществляется в полном объеме.
Основной закон Германии первоначально состоял из преамбулы, 11 глав и 146 статей. В настоящее время Основной закон ФРГ 1949 г. укрупнен и включает в себя 14 глав с действующими 184 статьями – при сохранении порядковой нумерации от 1 до 146 статьи.
Преамбуле Основного закона присуще, прежде всего, политическое, а уж затем юридическое значение. Как отмечал немецкий проф. Т. В. Маунц, преамбула с ее ста двумя словами в трех предложениях является подлинным произведением искусства группировать и связывать мысли. Преамбула в первоначальной редакции гласила, что германский народ при создании Основного закона действовал «в силу своей конституирующей власти», опровергая тем самым весомые упреки Основному закону в том, что он был целиком создан «диктатом союзников». В Преамбуле проводилась мысль об объединенной Европе, о равноправии в ней Германии и о мире во всем мире. И особенно важной частью Преамбулы являются слова, что германский народ 11 западногерманских земель «действовал также за тех немцев, которым было отказано в сотрудничестве» – федерация не желала быть сепаратным государством.
Основной закон Германии относится к категории «жестких», т.е. трудно изменяемых (ст. 79). Согласно п. 2 этой статьи закон об изменении либо дополнении текста Основного закона нуждается в согласии двух третей членов Бундестага и двух третей голосов Бундесрата. Но это не помешало в дальнейшем изменять первоначальный текст Боннской конституции многократно, начиная с 30 августа 1951 г., когда были внесены изменения в статью 142-а, касавшуюся уголовного законодательства. Реальный же подсчет количества попыток изменения Основного закона затруднен, потому что, например, за сорок лет (1949–1990 гг.) вносилось более 100 предложений об изменении редакции конституции, а было принято лишь 35. Важнейшие конституционные реформы Основного закона второй половины XX в. могут составить три больших блока. Первый связан с принятием Закона от 19 марта 1956 г.; второй – с Законом от 24 июня 1968 г., а третий – с Договором об объединении Германии от 31 августа 1990 г.
31 августа 1990 г. состоялось подписание Договора об установлении единства Германии, ратифицированного 3 октября 1990 г. В ноябре 1991 г. Бундестаг и Бундесрат создали Объединенную конституционную комиссию, пришедшую к выводу, что новую конституцию не следует разрабатывать, т.к. Боннская конституция за 40 с лишним лет вполне оправдала себя как демократическая конституция. Но все же в Основной закон были внесены изменения, коснувшиеся федеративного устройства, участия в Европейском союзе и др. В целом же с сентября 1990 г. до начала 2000 г. в Основной закон ФРГ было внесено около 60 изменений. Местное управление в ФРГ. По ст. 70 Основного закона ФРГ 1949 г., «земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации». В праве земель деятельность муниципальных органов регулируется Конституциями, Положениями о местном управлении, где прослеживается идея сквозного управления: федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.
Общины являются базовой единицей местного самоуправления и имеются во всех землях. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. В 1965– 1975 гг. в ФРГ была проведена реформа, сократившая в несколько раз число общин путем их объединения, а сейчас такая же реформа заканчивается в землях бывшей ГДР. Общинные органы власти формируются путем выборов, которые являются прямыми, равными и всеобщими. В маленьких общинах роль представительного органа может даже играть собрание всех жителей. С 1990-х гг. во всей Германии иностранцы – граждане стран Евросоюза участвуют в выборах на уровне общины и района.
Функционирование и структура органов местного управления различаются в зависимости от того, к какой модели относятся Положения, действующие в той или иной земле. Так, модель магистрата действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн и др. Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета, возглавляющего заседания. Одновременно совет назначает путем голосования исполнительный коллегиальный орган – магистрат – из числа профессиональных управленцев на период от 6 до 12 лет. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает бургомистра, который возглавляет магистрат, но не является начальником для членов магистрата, не имея права, например, вмешиваться в распоряжения совета. Внутри такой системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет.
Северогерманская система совета действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Основные ее черты копируют английскую систему организации местной власти, когда совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра, который председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает сроком от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор единолично руководит администрацией. Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бурго-мистр имеет право, как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.
Модель бургомистра в организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. Она почти без изменений воспроизводит организацию французских коммун. Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновремен но является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, задачей которой является подготовка решений совета. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.
Южногерманская модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР, в целом повторяет характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов.
Во многих землях в сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе с председателем. Члены советов избираются населением, полномочия соответствуют полномочиям совета городских округов.
Районы – это объединения общин, что сказывается на способе их финансирования и на составе депутатов. Однако в районах существуют выборные органы, районы являются юридическими лицами, имеют установленные законом компетенции и формируют, следовательно, самостоятельный уровень местного самоуправления. Проведенная в 1970-х гг. реформа сократила вдвое число районов, объединив их. Сейчас аналогичная реформа завершается в землях бывшей ГДР.
Наряду с районами, включающими в свой состав несколько общин, существуют города-районы. Это крупные городские центры (более 50000 или более 100000 жителей), которые обладают как компетенциями общин, так и компетенциями районов и имеют единые органы управления. Районные собрания избираются на срок от 4 до 6 лет. В районах присутствует государственная администрация: во всех землях глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории.
Сложность организации муниципалитетов современного федеративного германского государства предопределена как доктриной муниципального права, так и многообразием конкретных форм ее воплощения.
Полиция. Германия, будучи федеративной парламентской республикой, имеет ряд характерных особенностей в деле организации полиции. Согласно Основному Закону ФРГ вопросы деятельности полиции отнесены здесь преимущественно к компетенции 16 федеральных земель. В каждой из этих земель имеется самостоятельное МВД, которое управляет собственными полицейскими силами на своей территории.
Правовой основой деятельности полиции служат специальные законы о полиции, принятые во всех землях. Вместе с тем в Основном Законе прописано, что предметом исключительного ведения федерации является создание Федерального ведомства уголовной полиции и организация его взаимодействия с землями. Особое место также занимает Федеральная пограничная охрана – национальная полицейская служба в системе МВД ФРГ. Эта схема предполагает, что контроль за деятельностью полиции в ФРГ осуществляется в основном в землях. На практике его осуществляют земельные парламенты (ландтаги), в составе которых могут создаваться соответствующие комиссии по расследованию.
Германский бундестаг и его профильный внутриполитический комитет (37 депутатов) курируют лишь вопросы деятельности полицейских органов федерального уровня – упомянутых Федеральной пограничной охраны и Федерального ведомства уголовной полиции. В поле зрения внутриполитического комитета находятся все проблемы, входящие в компетенцию германского МВД. Население ФРГ широко использует право на петицию, гарантированное Основным Законом 1949 г. Жалобы, объектом которых периодически бывает и полиция, направляются в петиционные комитеты бундестага и ландтагов. Правда, недостатком такой процедуры является то, что парламентские решения по петициям имеют лишь моральное значение, что ограничивает их действенность.
Современной полиции Германии, как и в иных странах, присущи специализация и квалифицированность полицейского состава.
Право Германии. Будучи страной романо-германской системы права, Германия обладает кодификациями во всех ведущих отраслях права.
Современное гражданское право ФРГ основано на Германском гражданском кодексе (Bьrgerliches Gesetzbuch), который был утвержден в качестве единого общегерманского ГК в конце XIX в. и введен в действие с 1 января 1900 г. Массивная кодификация (первоначально 2385 статей и 218 статей Вводного закона) действует и в наши дни – правда, со значительными изменениями. Изменения в гражданском праве второй половины XX в. затронули право собственности. Социализация собственности как важнейшая тенденция ее развития проявляется в подчинении интересов отдельного собственника концепции социальной целесообразности. Закон о строительстве 1960 г., а также Закон о сделках с землей 1961 г. предусматривают определенные обязательства собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка с учетом норм и планов градостроительства. Естественно, что не обходится и без ограничений интересов отдельного собственника в пользу крупной корпорации либо государства в целом, когда речь идет, например, о разработке полезных ископаемых, обнаруженных на частном земельном участке. В этом смысле современная реальность входит в противоречие с позицией § 905 Германского Гражданского кодекса, где излагалось правило об обширной власти собственника не только в отношении поверхности принадлежащей ему земли, но и воздушного пространства над земельным участком, и глубинных недр.
Договорные (обязательственные) правоотношения также подверглись в течение XX в. изменениям. Крупные законодательные новеллы в этой области были сделаны в 2001 г. Например, в гражданско-правовой практике появилось правило, что двусторонний договор не должен ущемлять интересов третьих лиц и должен отражать «общественную заботу».
Акционерное право как важнейшая составляющая современного гражданского права развитых индустриальных стран сложилось в Германии еще в середине XIX в. (Закон об акционерном обществе 1843 г., принятый в Пруссии). Впоследствии законы в сфере акционерного права принимались в 1861, 1879, 1897, 1931, 1937 гг. В настоящее время основные вопросы, связанные с созданием и последующим нормативным регулированием юридических лиц регламентируются Законом об акционерных обществах 1965 г. (с изменениями). Акционерное общество современной Германии по смыслу Закона – это товарищество (юридическое лицо), состоящее не менее чем из пяти физических лиц (участников), имеющее акционерный капитал и отвечающее перед кредиторами имуществом товарищества. Каждая акция в таком обществе дает право на один голос, что не исключает возможности выпуска привилегированных акций без права голоса. К несомненным достоинствам современного акционерного права Германии можно отнести транспарентность акционерного общества, воплощение принципа коллегиальности в его деятельности и строгость контроля со стороны госорганов.
Антимонопольное законодательство Германии, созданное еще Законом о борьбе с недобросовестной конкуренцией 1896 г., в Новейшее время получило воплощение в Законе 1909 г. о недобросовестной конкуренции, который действует и сейчас с многочисленными изменениями и дополнениями. Лаконичный (30 параграфов) Закон является типичным примером ограничительной антимонопольной практики. В противоположность жестко-запретительному законодательству США право Германии формулирует в § 1 упомянутого Закона норму, что «на того, кто совершает в торговом обороте в целях конкуренции действия, противоречащие добрым обычаям, может быть возложена обязанность прекратить эти действия и возместить ущерб». Гибкость и неопределенность формулировок, характерная ссылка на «добрые обычаи» сделали Закон 1909 г. о недобросовестной конкуренции объектом разностороннего судейского толкования и породили противоречивую судебную антимонопольную практику. В 1957 г. в ФРГ был принят Закон против ограничений конкуренции, а в 1973 г. он был дополнен законодательством о контроле за концентрацией капитала. В итоге в Новейшее время сформировалась тенденция к ограничению или признанию недействительными коммерческих соглашений, признанных недобросовестными или нечестными – если они к тому же противоречат публичным интересам.
Для современного трудового права Германии характерна социализация. Еще со времени провозглашения Веймарской республики в трудовой практике возобладали коллективные трудовые договоры, которые заключались между профсоюзными организациями и нанимателями. В 1923 г. была законодательно регламентирована процедура рассмотрения трудовых споров специальными комиссиями. А в 1949 г. был принят Закон о тарифных договорах, закрепивший практику определения оптимальных условий оплаты труда и регламента рабочего времени.
Социальное законодательство в современной Германии основано на Социальном кодексе, принятом еще в 1911 г., но в конце XX в. подвергшемся значительному обновлению. Новая тенденция страхового законодательства выразилась в широком спектре обязательных страховых услуг для лиц медицинских, сельскохозяйственных и иных профессий.
К источникам уголовного права ФРГ Новейшего времени относятся Основной закон (Конституция) ФРГ 1949 г., Уголовный кодекс ФРГ 1871 г., федеральные уголовные законы, уголовное законодательство земель, иностранное уголовное законодательство. Особенностью уголовного права ФРГ является то, что оно кодифицировано, но не полностью: наряду с Уголовным кодексом существуют многочисленные некодифицированные уголовно-правовые нормы, содержащиеся в различных законах.
Крупномасштабная реформа уголовного законодательства началась в Германии еще в первой половине XX в., но из восьми новых проектов УК ни один так и не был принят. В 1923 г. был принят Закон об отправлении правосудия по делам несовершеннолетних. С 1933 по 1945 гг. действовали уголовно-правовые акты национал-социалистического толка, которые отличались крайней реакционностью, присущей гитлеровской правовой политике. В 1950-х гг. начались интенсивные работы по обновлению уголовного законодательства и освобождению его от наследия нацизма. С 1954 г. новеллы в уголовном праве заменили трехзвенную классификацию преступных деяний двухзвенной: преступления и проступки. А в результате последующей пятнадцатилетней работы специалистов по уголовному праву последовало принятие 1-го Закона о реформе уголовного права от 25.06.1969 г. и 2-го Закона о реформе уголовного права от 04.07.1969 г. Они заложили основу для коренного изменения Общей части УК. Впоследствии Законом от 09.06.1989 г. в связи с введением института главного свидетеля при террористических актах была усилена ответственность за похищение человека с целью вымогательства (§ 239 а) и захват заложников (§ 239 б). Закон от 13.06.1990 г. к охране судов в воздушном пространстве добавил также охрану гражданского речного судоходства. Закон от 20.08.1990 г. расширил норму § 201 о нарушении конфиденциальности слова. Закон об изменении УК от 14.07.1992 г. усилил ответственность за торговлю людьми. Существенные новеллы появились в связи с принятием Закона о борьбе с нелегальной торговлей наркотиками и другими формами проявления организованной преступности от 15.07.1992 г. Изменились такие составы деяний как особо тяжкий случай кражи, совершенной бандой (§ 244), укрывательство имущества, добытого преступным путем, совершаемое бандой, в виде промысла (§ 260-а) и отмывание денег (§ 261). В результате этого была значительно усилена ответственность за совершение бандой корыстных преступных деяний. В литературе справедливо отмечается, что более чем столетняя реформа уголовного права Германии и в наши дни продолжается.
Преступным деянием по уголовному праву ФРГ признается противоправное, виновное, соответствующее признакам состава деяния и находящееся под угрозой наказания действие или бездействие. В то же время УК ФРГ не содержит определения наказания, но там предусмотрено два вида наказаний, которые по своей правовой природе являются основными – лишение свободы (§§ 38, 39) и денежный штраф (§§ 40–43), (смертная казнь отменена в ФРГ на основании ст. 102 Основного закона). По УК ФРГ наказание в виде лишения свободы может быть пожизненным или на определенный срок – от 1 месяца до 15 лет (§ 38). Пожизненное же лишение свободы может быть назначено за совершение ряда преступлений, предусмотренных в Особенной части УК ФРГ. К ним относятся, например, подготовка агрессивной войны (§ 80), государственная измена Федерации (§ 81), измена Родине (§ 94, абз. 2), убийство (§ 212, абз. 2), разбой, повлекший за собой смерть потерпевшего (§ 251), особо тяжкий поджог (§ 307, абз. 3) и др. Наказание в виде пожизненного лишения свободы за геноцид (§ 220 а, абз. 1) и тяжкое убийство (§ 211) является безальтернативным.
Денежный штраф по уголовному праву Германии назначается в дневных ставках, причем уплата денежного штрафа может быть рассрочена или отсрочена. Для этого УК ФРГ предусматривает так называемые льготные условия платежа денежного штрафа (§ 42). В случае невыплаты денежного штрафа возможна его замена лишением свободы (§ 42). Имущественный штраф (Vermocgensstrafe) – сравнительно новая санкция в уголовном праве Германии, введеная Законом о борьбе с нелегальной торговлей наркотиками и другими формами проявления организованной преступности от 15.07.1992 г. По УК ФРГ имущественный штраф применяется за совершение бандой тяжких преступных деяний в области организованной преступности, в том числе связанной с наркотиками. Норма об имущественном штрафе пересекается не только с денежным штрафом, но и с предписаниями УК о конфискации (в главе седьмой Общей части УК ФРГ предусмотрены конфискация имущества и изъятие предметов преступного деяния). В настоящее время судебные органы ФРГ назначают конфискацию имущественной выгоды исполнителя или другого соучастника (подстрекателя и пособника) при совершении определенных в УК преступных деяний, если они совершены бандой или в виде промысла.
К дополнительным наказаниям в уголовном праве Германии относятся запрещение управлять транспортным средством (§ 44) и в определенных (редких) случаях изъятие предметов преступления.
Отметим в заключение, что главными тенденциями развития германского уголовного права стали, с одной стороны, криминализация, то есть введение в Особенную часть новых составов преступлений (преступные экологические деяния, новые составы должностных преступлений, преступления в сфере экономики, терроризм, сексуальное насилие и т.п.). С другой стороны, из Особенной части исключаются прежние устаревшие составы, что, по сути, означает частичную декриминализацию преступных деяний.