Модель государственной службы Республики Казахстан: эволюция и современное состояние


Байгутова Г.


Жетысуский государственный университет  им. И.Жансугурова г.Талдыкорган


В международной практике выделяют две типовые модели государственной службы: карьерную и позиционную. Несмотря на существующие в этих моделях различия в порядке поступления и прохождения государственной службы, для них характерен ряд общих условий, обеспечивающих эффективность системы государственной службы. Первое - это разделение государственных служащих на политических "назначенцев" и профессиональных "исполнителей". Второе - это прием на государственную службу на конкурсной основе, что позволяет отбирать на государственную службу квалифицированных и компетентных специалистов и снизить возможности для патронажной системы отбора и продвижения кадров.


Современная модель государственной службы Республики Казахстан - смешанная. Она включает в себя элементы карьерной и позиционной моделей государственной службы.


Началом институционализации современной системы государственной службы Казахстана принято считать Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, от 26 декабря 1995 года № 2730 "О государственной службе", позволивший сохранить кадровое ядро системы государственного управления и заложивший основы для развития государственной службы как важного института государства. Принятие Указа позволило урегулировать отношения на государственной службе путем установления принципов государственной службы, иерархии государственных должностей, определить правовой статус и установить социальные гарантии государственных служащих, ввести антикоррупционные ограничения [1,15с.].


Государственная служба в Республике Казахстан основывается на следующих принципах:


1) законности;


2) казахстанского патриотизма;


3) единства системы госслужбы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви;


4) приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства;


5) общедоступности, т.е. равного права граждан Республики на доступ продвижение по государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой;


6) добровольности поступления граждан на госслужбу;


7) профессионализма и компетентности госслужащих;


8) равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы;


9) обязательности исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и должностными лицами в пределах их полномочий, для подчиненных госслужащих и служащих нижестоящих государственных органов;


10) подконтрольности и подотчетности госслужащих;


11) учета общественного мнения и гласности, за исключением деятельности, составляющей государственные секреты или иную охраняемую законом тайну;


12) правовой и социальной защищенности госслужащих;


13) поощрения госслужащих за добросовестное, инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности;


14) личной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение госслужащим должностных обязанностей и превышение им своих полномочий;


15) непрерывностиповышения квалификациигосслужащих [2].


Следующей страницей в развитии государственной службы Республики сталаСтратегия "Казахстан - 2030", определившая в 1997 году в качестве долгосрочного приоритета государственного развития формирование профессионального правительства. В Стратегии "Казахстан - 2030" Президентом РеспубликиКазахстан- Лидером нации Н.Назарбаевым определены следующие приоритеты развития государственной службы:


- улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров;


- государственная служба как служение нации;


- создание и поддержка высокой репутации государственной службы.


23 июля 1999 года был принят Закон Республики Казахстан "О государственной службе" № 453, который  определил новый, отвечающий актуальным потребностям подход к формированию профессиональной и эффективной системы государственной службы и единой кадровой политики.


В Законе дается следующая дефиниция понятию "государственная служба" – это деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти [3,109с.].


Также в Законе четко прослеживается корпусная вертикаль современной модели государственной службы Республики Казахстан. Но, на первых порах Закон казался "сырым", оставались непроработанными многие вопросы.


Идея была значительно усовершенствована с принятием 8 июля 2005 г. Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О государственной службе». Нововведениями Закона стали:


- институт ротации политических государственных служащих;


- наделение Агентства РК по делам государственной службы полномочиями по согласованию досрочного снятия дисциплинарных взысканий за совершение коррупционных правонарушений и по разработке предложений по повышению качества услуг, предоставляемых государственными органами.


- распространение института перевода на сотрудников правоохранительных органов;


- возможность занятия административной государственной должности на внеконкурсной основе для судей, прекративших свои полномочия;


- запрет государственным служащим, имеющим неснятое дисциплинарное взыскание за коррупционное правонарушение, занимать административные государственные должности в порядке перевода;


- основание прекращения административной государственной службы при вступлении в силу обвинительного приговора суда;


- запрет лицам, совершивших коррупционные преступления, поступать на государственную службу;


- освобождение госслужащих, имеющих стаж государственной службы не менее 20 лет, от процедуры тестирования при прохождении ими аттестации [4,20с.].


В 2012 году был утвержден новый реестр государственных должностей, основанный на 3 (трех) корпусах:


- политические государственные служащие;


- управленческий корпус "А" административной государственной службы;


- исполнительный корпус "Б" административной государственной службы.


В корпус политических государственных служащих включены служащие, формирующие государственную политику страны, осуществляющие руководство отраслью (сферой) государственного управления, определяющие стратегические направления государственного развития в соответствующей сфере, а также служащие, назначение которых носит политико-определяющий характер.


В состав политических государственных должностей отнесены: первые руководители центральных государственных органов, органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, их заместители, Акимы областей, столицы и городов республиканского значения и их заместители, а также ряд других государственных должностей, перечень которых определен Президентом Республики Казахстан.


В структуре административной государственной службы современной модели сформирован управленческий корпус "А", обеспечивающий реализацию политики, формируемой политическими государственными служащими, и взаимосвязь между принятием стратегических решений и их исполнением. Назначения на административные должности управленческого корпуса "А" осуществляется исключительно из кадрового резерва. Для обеспечения эффективности его использования предусмотрена правовая норма, предусматривающая обязательность нахождения кандидата в кадровом резерве корпуса "А".


Формирование политического кадрового резерва и кадрового резерва управленческого корпуса "А" административной государственной службы обеспечивается Национальной комиссией по кадровой политике при Президенте Республики Казахстан на основе предложений государственных органов и Акимов областей, столицы и городов республиканского значения.


Состав и положение о Национальной комиссии по кадровой политике определены Президентом Республики Казахстан Н.А.Назарбаевым [5,30с.].


В современной модели государственной службы в Республике Казахстан резко ограничено число политических государственных должностей и четко определены роль и степень ответственности лица, назначенного на должность ответственного секретаря. Разработан открытый, транспарентный, основанный на заслугах механизм его назначения.


Должность ответственного секретаря отнесена к управленческому корпусу "А", соответственно, полномочия, права, обязанности ответственных секретарей определены в рамках нормативных правовых актов, регулирующих деятельность данного корпуса.


В целях сохранения преемственности в работе государственного органа установлен срок, на который назначаются ответственные секретари, вне зависимости от периода пребывания в должности первых руководителей государственных органов.


Отбор в управленческий корпус "А" административной государственной службы проводится на основе постоянного рекрутинга из числа государственных служащих, отнесенных к исполнительному корпусу "Б" и зарекомендовавших себя в качестве профессионально компетентных и эффективно работающих сотрудников.


Расширение имеющегося кадрового потенциала и открытость системы государственной службы будет обеспечивается за счет так называемого механизма "социального лифта", который позволяет профессионально подготовленным кадрам, не являющимся государственными служащими, но занимающим руководящие должности в организациях государственного и частного сектора, участвовать в конкурсном отборе для включения в кадровый резерв корпуса "А".


Основанием для принятия решения о зачислении кандидата в политический кадровый резерв и кадровый резерв управленческого корпуса "А" административной государственной службы служат следующие критерии:


- уровень и профиль образования;


- стаж и опыт работы;


- оценка профессиональных и личностных компетенций;


- соблюдение служебной этики;


- наличие письменной рекомендации политического государственного служащего либо административного служащего управленческого корпуса "А" с многолетним опытом работы на руководящих должностях [6,126с.].


К кандидатам для поступления в управленческий корпус "А" применяется оценка профессиональных и личностных компетенций, требуемых для эффективного исполнения служащим его функциональных обязанностей на управленческой должности.


Механизмами конкурсного отбора в кадровый резерв управленческого корпуса "А" административной государственной службы является: проведение тестирования на основе профессиональных и личностных компетенций претендентов, а также профессионально ориентированное собеседование и экзамен. Программа тестирования дифференцирована в зависимости от уровня кадрового резерва:


1) для первичного поступления на государственную службу, т.е. для зачисления в кадровый резерв для занятия должностей исполнительного корпуса "Б";


2) для карьерного продвижения государственных служащих корпуса "Б" и для зачисления в кадровый резерв для занятия должностей управленческого корпуса "А".


В зависимости от уровня вакантной должности варьируется необхо­димый минимум нормативных правовых документов. Пре­тенденты на административные должности сдают тестирование по таким нормативным правовым документам, как:


- Конституция Республики Казахстан с изменениями, внесенными Законом Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254;


- Закон Республики Казахстан «О государственной службе» от 23 июля 1999 года № 453;


- Закон Республики Казахстан «Об административных процеду­рах» от 27 ноября 2000 года № 107;


- Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213;


- Закон Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 2 июля 1998 года №267;


- Кодекс чести государственных служащих с изменениями, вне­сенными Указом Президента Республики Казахстан от I апреля 2011 года № 1180 [7,143с.].


В целях формирования эффективного механизма, обеспечивающего при смене руководителя государственного органа, занимающего политическую должность, стабильность работы административных государственных служащих и внутриведомственную преемственность, установлен срок пребывания государственного служащего в должности корпуса "А". Назначение на должность и освобождение от должности служащего управленческого корпуса "А" согласовывается уполномоченным органом по делам государственной службы на основании решения Национальной комиссии по кадровой политике при Президенте Республики Казахстан.


В целях поддержания профессиональных и управленческих навыков служащих на должном уровне, предусматривается проведение ротации. Ротация государственных служащих в Республике Казахстан проводится на системной основе по следующим схемам:


- межуровневая ("центр - регион", "регион - центр");


- межрегиональная ("регион - регион");


- межсекторальная ("центр - центр").


Такой принцип позволяет обеспечить приток профессиональных кадров как в центральные государственные, так и в местные исполнительные органы.


В целях успешного проведения межуровневой и межрегиональной ротации государственной службы Правительством разработан механизм социального обеспечения - установление "надбавок" (региональных коэффициентов) к должностному окладу и обеспечено наличие жилищного фонда в регионах для государственных служащих, назначаемых в порядке ротации.


Разделение действующих административных государственных служащих на управленческий и исполнительный корпус в 2012 году было осуществлено по должностному критерию, т.е. в соответствии с должностью, которую в момент осуществления ротации занимал государственный служащий [8,29с.].


В исполнительный корпус "Б" государственной административной службы были включены служащие, занимающие исполнительные должности (должности, не отнесенные к корпусу "А").


Основной задачей служащих корпуса "Б" в соответствии с современной моделью государственной службы в РК является исполнительская деятельность (т.е. реализация государственной политики) в соответствии с установками государственных служащих управленческого корпуса "А".


С учетом положительной практики действующегореестра для должностей управленческого корпуса "А" и исполнительного корпуса "Б" административной государственной службы установлены категории.


Реестр государственных должностей, основанный на трех корпусах, утверждается Президентом Республики Казахстан по представлению уполномоченного органа по делам государственной службы [9,130с.].


Таким образом, действующей модели государственной службы Республики Казахстан присуще следующее:


- от­крытая система найма на административную государственную службу посредством конкурсного отбора на вакантные должности;


- отбор в соответствии с утвержденными квалификационными тре­бованиями к государственным должностям;


- разделение политичес­ких и административных государственных должностей;


- действуют нормы, направленные на обеспечение правовой защиты администра­тивных государственных служащих от необоснованных увольнений при смене политического руководства;


- создана система подготов­ки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;


- разработаны и введены антикоррупционные стандарты в виде установления для государственной службы единой системы запретов, ограничений и обязанностей, направленных на предупреж­дение коррупции.


Литература:


1. Байменов А. Государственная служба. Международный опыт. Казахстанская модель. Астана: Фолиант, 2010. - 242 с.


2. Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 453-I "О государственной службе" (сизменениями и дополнениямипо состоянию на 13.01.2014 г.)


3. БаишевР.Ж. Правовое регулирование государственной службы в Республике Казахстан // Реформирование казахстанской государственной службы: опыт, проблемы, задачи: Сб. материалов международной научно-практической конференции. Астана, 2014. С. 108-122.


4. Г.С.Сапаргалиев. Идеологические основы государственной службы в Республике Казахстан. // Фемида. 2010. № 7. С. 19-23.


5. ИшмухамедоваА.К. Правовые основы классификации должностей государственных служащих Республики Казахстан. Государственное управление и государственная служба, 2013. - №7. - С. 28-36


6. КапаровС.Г. Модернизация государственной службы в Казахстане. Институт государства и права КазГЮУ, 2014. - №3. - С. 122-128


7. АндрюшкинР.В. Кадровое обеспечение государственной службы. Астана: Вестник Института законодательства Республики Казахстан, 2013. - №2. - С. 142-149


8. СадвакасоваА.К. Карьера и мобильность в системе государственной службы Республики Казахстан. Правовая реформа в Казахстане, 2012. - № 3. - С. 27-33.


9. Крепак П. Мониторинг реформы в сфере государственной службы Казахстана: достижения и издержки. Правовые реформы в Казахстане, 2013. - № 2 - С.128-138